— Владимир Ильич, в прошлом году областная Дума поручила вам координировать взаимодействие с федеральными коллегами по рассмотрению законодательных инициатив, подготовленных региональным парламентом. Какие-то выводы из этой работы уже можно сделать?

— Для начала необходимо напомнить: практика внесения законопроектов в Государственную Думу субъектами Федерации началась с 1994 года, когда сформировались сами субъекты.

За двадцать три года Тюменской областной Думой подготовлено 127 проектов федеральных законов. В некоторые годы наблюдались пики законотворческой активности, когда в федеральный центр направлялось по десятку с лишним инициатив.

Это было обусловлено тем, что в течение пятнадцати лет, начиная с 1994 года, шло формирование нормативной базы Российской Федерации. Как вы сами понимаете, ситуация в стране в корне поменялась: принята новая Конституция, появились субъекты Федерации, изменились федеративные отношения, отношения между центром и регионами, начался переход от плановой социалистической экономики к рыночной. Все требовало законодательного регулирования.

— Сколько тюменских проектов получили статус федерального закона?

— Пока только три. Причем все они касались организации деятельности мировых судей.

Отклонено пятьдесят девять проектов, снято с рассмотрения по различным основаниям — восемнадцать, причем семнадцать из них мы отозвали сами, когда поняли, что нет перспективы принятия. Возвращен сорок один проект, в том числе двадцать семь — в связи с отступлениями от регламента Государственной Думы: где-то не было заключения правительства, где-то — пояснительной записки и согласования с другими органами исполнительной власти. Девять законопроектов нам вернули, поскольку аналогичные документы уже были рассмотрены нижней палатой в первом чтении. То есть мы двигались в правильном направлении, но нас опередили коллеги из других субъектов или депутаты Госдумы. Два проекта возвращены, так как законы, в которые мы предлагали внести поправки, прекратили свое существование.

Интересная судьба у законопроекта, внесенного в 1995 году, — «Об основах отношений края и области с входящими в их состав автономными округами». Документ имел принципиальное значение для Тюменской области — нам нужно было урегулировать взаимоотношения с округами. Госдума его приняла, но отклонил Совет Федерации. После работы согласительной комиссии проект поддержали обе палаты Федерального Собрания. Закон пошел на подпись президенту, однако в это время состоялось решение Конституционного суда, которое полностью включило в себя идеологию нашей инициативы. Принимать закон уже не имело смысла. Тем не менее этот проект мы можем записать в свой актив.

— В недавнем прошлом в адрес Госдумы звучало немало упреков по поводу того, что она игнорирует инициативы субъектов Федерации. Как сейчас обстоят дела?

— Предыдущий и нынешний созывы Государственной Думы стали внимательно относиться к инициативам субъектов. Теперь нет приоритетов в рассмотрении законопроектов. Все они, независимо от того, кто их внес — депутат Госдумы или законодательное собрание региона, — на одинаковых условиях проходят процедуру рассмотрения в установленные регламентом сроки.

В 2017 году мы внесли девять законопроектов. Результаты таковы. Буквально на днях Дума во втором чтении приняла законопроект о внесении изменения в статью 10 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Мы предложили расширить права исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по оказанию услуг в электронном виде.

Поддержан проект о внесении изменений в статью 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Речь — об устранении пробела в регулировании организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Два законопроекта получили отрицательные отзывы Правительства Российской Федерации, и, вероятнее всего, как бы мы ни старались, будут отклонены.

Первая инициатива касается дополнений и изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, направленных на защиту прав потребителей. Отрицательное заключение правительства связано с тем, что пояснительная записка к законопроекту не содержит обоснований предлагаемых изменений. Мы не аргументировали свою позицию ни судебной, ни административной практикой. Хотя сделать такой анализ в рамках всей страны весьма проблематично, тем не менее профильный комитет Госдумы счел, что документ не подготовлен должным образом.

Не менее важным мы считаем проект о внесении изменений в статью 232.2 Гражданского процессуального кодекса. Суть в чем? Значительная часть земельных долей в нашей стране оказалась не оформленной, как того требовалось, и не используется в сельскохозяйственном обороте. Наш комитет по аграрным вопросам и земельным отношениям предложил упростить процедуру судебного рассмотрения об изъятии таких участков. Государственная Дума поддержала эту идею, потому что проблема невостребованных долей имеет место на территории всей Российской Федерации. Но с нами не согласились Правительство РФ и Министерство юстиции. Они посчитали, что при упрощенном судебном порядке у граждан будут ограничены возможности по защите права собственности на эти участки. Момент спорный. Многие субъекты Федерации с нашей позицией согласны. Но, я полагаю, Минюст исходил из приоритета конституционной нормы о защите частной собственности.

Как ни печально, три инициативы были возвращены в Тюменскую областную Думу из-за того, что мы не выполнили требования регламента Госдумы. Поспешили и направили проекты без предварительного согласования с Правительством Российской Федерации.

Какие выводы можно сделать, проанализировав практику нашего взаимодействия с нижней палатой российского парламента в сфере законодательства с 1994-го по 2017 год?

Был период, когда региональные законопроекты воспринимались примерно так: чего вы к нам лезете, что, самые умные? Теперь такого пренебрежения, даже замаскированного, нет. Нет и волокиты в рассмотрении инициатив. Наоборот, мы слышим предложения активнее участвовать в совершенствовании федерального законодательства. Мои коллеги из других субъектов Федерации тоже отмечают эти положительные тенденции.

У нас сейчас проблема в другом. Нам следует более тщательно готовить законопроекты и строго соблюдать требования регламента Государственной Думы.

Кроме того, необходимо детально прорабатывать формулировки, исключая двойственность толкований закона, анализируя взаимосвязь правовых норм, учитывать, что нормы зачастую носят отсылочный характер и внесение изменений в статью одного закона влечет за собой необходимость корректировки другого федерального закона.

Третий момент. Приоритетом законодательной инициативы должна быть целесообразность внесения изменений, их значимость для России в целом. В этом мы пока не сильны.

На мой взгляд, надо изменить систему подготовки законопроектов, вносимых в Государственную Думу, передав эту функцию правовому, экономическому и аналитическому управлениям аппарата Думы. У них больше возможностей для экспертной работы, чем у профильных комитетов, которые в силу своей специфики не имеют возможностей для всестороннего рассмотрения проблемы.

Повторяю: прохождение проекта крайне осложнено, когда нет обоснования, общероссийской статистики, позиции других регионов. Федеральный законодатель исходит из сбалансированности законодательства, интересы какого-то субъекта Федерации не могут быть доминирующими.

В случаях, когда нарушен регламент, любые оправдания абсолютно бесполезны. Также бессмысленно биться, если документ не согласован с Правительством Российской Федерации или получил отрицательную оценку.

По всем возвращенным и отклоненным проектам я подготовил соответствующую информацию в комитеты, председателю Тюменской областной Думы.

— Еще в прошлом году возникло такое ощущение, что между депутатами Тюменской областной Думы идет негласное соревнование в том, кто из них, какая фракция больше и быстрее внесет законодательных инициатив, в частности по изменению федерального законодательства. Вы уверены, что ваше предложение передать работу по подготовке инициатив в управления Думы будет поддержано? Как намерены убеждать своих коллег довериться профессионалам и уступить пальму первенства в подготовке проектов?

— Пальма первенства — за областной Думой, а не за комитетами. Что касается соревнования, конкуренции в разработке законодательных инициатив, то, на мой взгляд, этот процесс в какой-то степени подогрели и вы, журналисты.

Законотворчество — не спортивная площадка. Анализ инициатив, который я делал по итогам деятельности предыдущего созыва, показал: качество проектов, подготовленных не конкретными депутатами или группой депутатов, а комитетами, намного выше, так как в документах учтены мнения представителей всех фракций, территорий. Но для Государственной Думы и этого недостаточно.

Комитеты действуют в рамках своих полномочий. Аграрии не вникают в тематику государственного строительства, специалисты по социальной политике — в тематику бюджетного процесса. В итоге проекты уходят сырыми. И тут мы сами в какой-то мере виноваты — устроили соревнование между комитетами. Более того, и субъекты Федерации негласно соревнуются в том, кто больше инициатив внесет в Госдуму.

Такая позиция контрпродуктивна. Надо четко понимать: нормативная база Российской Федерации сформирована. Все ее сегодняшние изменения направлены на решение вопросов, возникающих в процессе правоприменительной практики.

То же самое касается областного законодательства. Будет целесообразным и эффективным, если депутаты станут вносить предложения, а комитеты — готовить и вносить законопроекты. Ведь главное — не количество инициатив, а конечный результат: урегулирование проблем в той или иной сфере жизнедеятельности региона.

— Владимир Ильич, назначение спецпредставителя законодательного органа власти в нижней палате российского парламента — это исключительно идея Тюменской областной Думы или общероссийский тренд?

— В большей степени тренд. Наши федеральные коллеги тоже понимают: субъекты Федерации должны быть представлены в Госдуме специалистами, постоянно координирующими взаимодействие законодателей. Это распространенная практика, имеющая немало преимуществ. Полагаю, она поможет выйти на другой, более качественный уровень подготовки законопроектов.

— В областном парламенте вы еще и возглавляете экспертный совет фракции «Единая Россия». Помнится, в прошлом созыве единороссам ставили в вину создание экспертных советов по всей вертикали законодательной власти. Мол, теперь они будут свои инициативы продвигать, а законопроекты политических соперников — задвигать. Экспертный совет «Единой России» в Госдуме действительно лоббирует интересы региональных однопартийцев?

— Создание экспертных советов не регулируется парламентскими регламентами. Это внутреннее дело каждой фракции. И наше право — задействовать совет «Единой России» в Госдуме в законотворческой деятельности или нет.

Схема прохождения инициатив через совет довольно сложная и длительная. Но это своеобразный фильтр, который страхует нас от некачественно подготовленных инициатив.

Если законопроект советом одобрен, тогда идет движение. В чем мы убедились на собственном опыте. Например, законопроект об антикоррупционной экспертизе сначала был направлен в совет. Он получил поддержку и теперь рассматривается в профильном комитете. А вот те инициативы, что мы направили в Госдуму, минуя экспертный совет, были либо отклонены, либо возвращены из-за каких-то допущенных нарушений регламента. Спрашивается: зачем спешили?

Надо извлекать уроки из своих ошибок и выстраивать четкую систему подготовки, рассмотрения и дальнейшего движения законопроектов в Государственную Думу.

— Сегодня в областной Думе есть новые наработки по решению тех или иных проблем, требующих изменения федерального законодательства?

— Пока нет. Думаю, процесс нормотворчества начнется в ближайшее время и будет ориентирован на реализацию Послания Президента Российской Федерации. Ведь это конституционно-правовой акт, являющийся основой для законотворческой деятельности Федерального Собрания и законодательных органов власти регионов.

В послании много задач по развитию образования, здравоохранения, системы профессиональной подготовки, взаимодействия с малым бизнесом. Решать их предстоит субъектам Федерации. Нужно будет пересматривать нормативы, на основе федеральных законов принимать региональные. Когда регион получает какое-то полномочие, он обязан принять соответствующий закон, обеспечивающий финансовую и организационную составляющие реализации этого полномочия.

— Законотворчество предполагает сложную процедуру различных согласований, что не лучшим образом сказывается на скорости принятия сначала федеральных, а затем и региональных правовых актов. Эффективна ли существующая система?

— Ее нельзя упрощать. Любой федеральный закон обращен ко всем жителям страны. В нем должны быть сбалансированы интересы Федерации, субъектов, муниципальных образований.

У нас государство федеративное. Есть полномочия федеральные, совместные и полномочия субъекта. И основной-то спор идет вокруг совместных полномочий. Эта сфера самая широкая, сюда все заложено — социалка, медицина, образование. Здесь-то зачастую и возникают конфликты. Субъекты пытаются отщипнуть у Федерации денег, а Федерация не соглашается, так как нарушается принцип единообразия законодательства. Нельзя принимать закон ради одного региона.

На парламентских уроках я иногда спрашиваю слушателей: что такое Тюменская область? Отвечают: территория, регион, субъект Федерации. А по статусу? Пожимают плечами. Тюменская область — одно из восьмидесяти пяти государственных образований, входящих в состав России! Законопроекты рассылаются во все субъекты и принимаются лишь после того, как их согласовали все законодательные и исполнительные органы власти.

Действительно, законотворческий процесс — тяжелый, длительный. Потому надо не за количеством инициатив гнаться, а думать об их качестве.